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“单套制”档案管理探讨
作者:管理员    发布于:2020-02-03 23:22:10    文字:【】【】【

作者:张小平

    随着计算机和网络技术的进一步发展,办公自动化程度的加深,通过网络与工作对象进行接触交流以及办理业务已成为大势所趋。在此过程中,所产生的文件均为电子资料,而不是传统的纸质或纸质加电子资料,如果再按现行的“双套制”办法进行处理,把打印后的文件资料与电子文件一并存档,显然存在重复劳动和资源浪费等弊端,有违“数字中国”的建设初衷。

 1 “单套制”的作用和意义

        “单套制”档案管理,即在办公过程中如只产生电子文件,档案管理只保存作为第一手资料的电子文件,是相对于纸质、电子“双套制”归档模式的一种制度创新。
        1.1 “单套制”档案管理彻底改变了档案信息的传递方式和运行体系
        在“双套制”及其实施前,档案信息的传递方式一直以纸质档案信息为主,档案行政部门一般只对办结归档的文书档案或电子档案进行管理。“单套制”实施后,档案信息的传递方式只能以规范的“数字化”信息方式进行传递。要实行这一传递方式的改变,需要从成文单位起草文件之时起,就进行规范化改革,直至文件传输至档案行政部门归档完毕,是一个“全生命周期” 管理,档案的传递方式和运行体系将会发生彻底变革。
        1.2 “单套制”提升了档案工作效率
        实施“单套制”档案管理后,档案信息的传递方式数字化,处理手段电子化、网络化,克服了“双套制”管理的各种阻碍,各工作部门之间整体联动,协调运转,简化了操作程序和工作流程,提高了档案行政管理部门和立档部门的档案管理和利用能力。
        1.3 “单套制”降低了档案管理成本
        双套制在保存电子文件的同时,需要打印保存纸质文件,不仅造成了纸张资源的浪费,而且由于纸质档案保管利用占用空间较多,需要建设大型网藏室,配套相应设施,资源浪费严重。而“单套制”虽然前期投入成本较高,但随着档案管理信息系统、决策支持系统和用户体验系统的广泛应用,不仅能够降低档案管理成本,而且能够减少基建、设备等财政支出。
        1.4“单套制”提高了档案管理效益
        单套制档案管理改变了档案管理部门和立档单位之间的信息传递方法和方式,立档单位档案业务处理更加方便快捷;管理部门可以在更广泛的工作范畴内收集社会务单位、各方面的意见,获得更多的信息反馈。档案管理部门与立档单位和公众的双互动回应速度加快,这些都为提高档案管理创造了条件。
        1.5 先行先试经验可供借鉴
        浙江建立了“一键归档、单套保存、一站查询”行政审批电子文件归档管理模式;湖北在省直机关试行电子文件线上归档;青啤公司对电子会计账簿、网签经销商合同和保管期限为定期10年的管理类电子文件实行单套制归档。上海自贸区自主研发电子档案管理原型信息系统、完善电子文档一体化管理流程,制定电子档案“单套制”管理配套制度、全面实施了电子签章和数字签名等信息技术手段,保证电子档案管理的可控、可追溯和可靠。


        2 “单套制”档案管理改革目标
        单套制档案管理改革目标,简单地说,就是加快推进档案工作与信息技术高度融合,实现以信息化为标志的档案管理现代化。单套制档案管理至少包括以下几方面目标。
        2.1 档案管理信息化
        即全面推行档案管理资源存量标准化、数字化,档案增加量电子化、利用和服务网络化、创新档案管理信息化模式,加快档案与信息技术高度融合,以信息化为标志的档案管理现代化层次显著提高。
        2.2 档案管理法制化
        在统一的档案管理战略规划下,形成较为齐整的档案管理法规、高效率的档案管理制度实施、严密的档案管理法律监督、强力的档案法律保障的档案管理法制体系,档案依法管理的能力和水平显著提高。档案信息化管理机制高度完善,在国家管理中的基础作用和支撑作用明显增强。
        2.3档案利用便捷化
        档案利用模式的创新和信息开放模式的创新取得较为实质性的进展,档案信息整合和共享程度明显提高,档案利用服务更加便捷、方便,档案利用者的档案远程共享体系更加完善。
        2.4档案管理队伍专业化
        着力扩大档案管理专业技术人才队伍的培养规模,努力培养和造就更高层次和具有特殊才能的档案专业管理人才,完善国家档案专家信息资料库,拓宽档案人才发展空间。


        3 实施单套制亟须解决的若干问题
        单套制档案管理改革是一个系统工程,亟须解决的问题很多,下面对几个主要方面试作探讨。
        3.1 国家的战略性框架
        战略框架即国家对档案管理的整体性、长远性、基本性谋划。档案管理按照战略框架具体内容和文件管理之间的关系,可分为外部要素和内部要素。国家的战略框架是外部要素,该要素要求具有目标确立,观念引导、路径规划的效能,既要明确数字化转型的具体的可实现的改革创新目标,又要在全社会进行观念引导,树立整个社会对电子文件信息的信心,信任电子文件信息的可靠性与真实性,还要从整体上描述数字化转型的基本路径。
        3.2 档案管理的数字化转型
        档案管理的数字化转型就是从以纸质档案信息管理为主导的模式全面转向以数字化档案信息管理为主导的模式,其范围覆盖文件的整个生命周期,包括形成、捕获、利用、处置及保存等各个阶段。档案管理的数字转型意味着,档案管理将从以打印归档为主的阶段式档案管理转向以数字方式为主的档案管理,即数字化方式的管理涵盖档案文件生命周期全过程。
        3.3 文件归档的制度化建设
        单套制归档管理是一种新生事物,没有成功的经验可借鉴。破解难点问题,需要政策法规保障。“单套制”归档管理是一次全方位革新,需要制定符合国家相关规定的配套制度。制度应主要包括两个层面,一个是国家层面,服务于国家整体战略需要,包括《电子文件归档与电子档案管理办法》《电子文件归档责任制》《归档范围和管理期限表》《电子档案分类方案》《档号命名规则》《电子档案元数据方案》等一系列配套的管理制度。二是省级、市级、县级机关等基层单位在国家战略下,在自己的职权范围内,在与上级制度规定不相悖的情况下,出台适应本地区实际情况的具体规定,明确本层本级本单位的管理目标,管理范围、目标实现方式,管理内容、管理原则;明确本单位的管理机构、项目经办人员、档案人员的责任分工,部门归档基本制度和电子档案统一管理制度等;确定电子文件归档和电子档案管理工作考核机制、考核指标、检查机制等。


        4 “单套制”的全方位技术支持
        档案管理牵涉到多个系统,多个节点,多个当事人,多个责任部门,多个操作责任人,最后形成统一规范的归档电子文件保存,需要把多种关键技术及控制操作流程等在电子档案管理系统中固化,以保证归档档案信息文件具有法律效力,以及电子档案的完整性、真实性、安全性。配套技术措施至少应当包括以下几个方面。
        4.1 满足电子签名法的要求
        电子签名是档案单套制管理的前提之一,只有满足电子签名法的要求,才能保证归档档案信息文件的有效性和真实性,数据电文要满足电子签名法要求,满足原件形式和文件保存要求,在具体操作实施过程中,电子签名人的电子签名仅由电子签名人控制,签名权属于电子签名人专有,电子签名人签名后对电子签名和对数据电文内容与形式的任何改动都能够被及时时发现。
        4.2 满足不被非正常改动的要求
        电子文件的更改非常容易,甚至可以做到不留痕迹,在电子文件形成到归档的这段时间内,鉴别归档的电子文件是否就是形成时真实有效的电子文件,即确认归档文件的真实性、原始性是首要任务。再者,电子文件具有易逝性,易更改性,因而电子档案必须在文件形成之时决定其是否需要保存及保存时间的长短。因此,电子文件的鉴定需要超前,也就是在文件形成之初就开始进行。从电子文件的形成就应有严格的技术措施和管理制度,确保其信息的真实性、完整性、安全性和可利用性。
        4.3 满足长期存贮的要求
        电子文件一旦作为档案文件信息长期保存,就应选择能长期保存、标准化程度高、性能稳定、价格便宜、容易检测、显示还原方便的载体。应定期把符合归档条件的电子档案文件,按档案管理要求的格式储存到可长期保存的载体上。归档载体应作防水处理,应按规定的温度保存,应远离磁场和有害气体。严格按照相关规定对脱机保存的电子档案文件转存。不得外借电子档案的封存载体,利用时使用拷贝件。电子文件归档载体至少封存2套,必要时复制第3套,异地保存。
        4.4满足方便利用的要求
        对归档管理的电子文件,可转换成不可编辑的文件格式,确保原件真实有效,确保电子档案在利用过程中不发生内容的篡改。在远程利用过程中,对用户的管理和档案管理人员的管理,主要是进行使用权限的审核,根据人员身份进行系统注册登录,由系统自动判定使用者身份的合法性及使用权限,并进行跟踪记录。
        4.5 满足保密方面的要求
        根据档案文件信息的保密级别,选择合适的防火墙和身份认证等安全技术,建立和完善网络传输保障体系,按照密级,可将电子档案利用分为公众使用、内部使用和不可用。还可以采取新近出现的断点续传技术,确保电子档案在传输中断的情况下,最终获取的电子档案信息保持完整性。网络传输安全采取的主要方法是物理隔离。
        4.6 满足其他方面的要求
        包括电子文件归档前的检测,归档后的检验,定期维护和检测等。如果档案初始形成单位采用了特殊的方法技术,在归档时,应把其方法技术和相关软件一同移交给档案管理部门。


        “单套制”改革是一项复杂的系统工程,需要各领域协同作战,需要各单位各部门群策群力。由于各地经济发展不平衡,推行“单套制”档案管理,宜根据软硬件条件分地区、分部门确定路线图,在具备实施条件的基础上稳步加以推进。

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